財政政策強調更加積極，主要體現在提高赤字率、增加專(zhuān)項債和超長(cháng)期特別國債上。這將擴大財政支出規模，提高財政支出增速，更好地防風(fēng)險、惠民生、穩增長(cháng)，兜牢基層“三保”底線(xiàn)。

近日召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議關(guān)于2025年的工作目標、政策基調、任務(wù)部署等都釋放了積極的信號，具有很強的前瞻性和針對性。

政策目標新增“居民收入增長(cháng)”，政策基調“更加積極有為”

對于2025年的宏觀(guān)調控目標，會(huì )議在傳統的經(jīng)濟增長(cháng)、充分就業(yè)、物價(jià)穩定、國際收支平衡這四大目標的基礎上，額外強調了“促進(jìn)居民收入增長(cháng)”，體現了對增強人民群眾獲得感的重視。宏觀(guān)政策總基調也“更加積極有為”，財政政策從“積極”到“更加積極”，貨幣政策從“穩健”到“適度寬松”，體現了推動(dòng)經(jīng)濟持續回升向好、提振市場(chǎng)信心和預期的決心。

“提高宏觀(guān)調控的前瞻性、針對性、有效性”，既是對過(guò)去宏觀(guān)調控的成功經(jīng)驗的總結，更是基于當前宏觀(guān)形勢的科學(xué)判斷作出的部署。當前我國宏觀(guān)經(jīng)濟面臨內部總需求不足和外部全球經(jīng)濟疲軟等壓力，非常之時(shí)當有非常之舉、化壓力為動(dòng)力。12月9日召開(kāi)的中央政治局會(huì )議首提“加強超常規逆周期調節”，逆周期調節講究前瞻性，即走在預期前面，穩定預期、穩定總需求，進(jìn)而夯實(shí)經(jīng)濟回升向好基礎。對此，中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出“明年要堅持穩中求進(jìn)、以進(jìn)促穩，守正創(chuàng )新、先立后破，系統集成、協(xié)同配合，充實(shí)完善政策工具箱”“把握政策取向，講求時(shí)機力度，各項工作能早則早、抓緊抓實(shí)，保證足夠力度；強化系統思維，注重各類(lèi)政策和改革開(kāi)放舉措的協(xié)調配合，放大政策效應”。

經(jīng)濟工作的方法論和指導思想非常重要，直接影響行動(dòng)路徑和效果，會(huì )議提出“各項工作能早則早”，強調政策要靠前發(fā)力，把握好節奏時(shí)機。這一方面能盡快形成實(shí)物工作量，另一方面能提振預期。系統思維則是另一重要方法，百年未有之大變局下的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展尤其復雜，意味著(zhù)政策要實(shí)現的目標具有多元性，只有政策和改革協(xié)調才能發(fā)揮合成效應，避免合成謬誤。

財政政策更加積極，更加注重惠民生、促消費、增后勁

會(huì )議提出“要實(shí)施更加積極的財政政策。提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力”。

積極的財政政策在當前可以發(fā)揮多重作用：一是以必要的支出力度擴大總需求，通過(guò)提振內需對沖外部不確定性。二是優(yōu)化供給結構，支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉換。三是穩定預期，當前各方對財政政策的期待較高，通過(guò)財政政策實(shí)施超常規逆周期調節能夠更好地穩預期。四是防范化解包括房地產(chǎn)和金融在內的重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險，更好地推進(jìn)保交樓、收儲等，持續用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩。

財政政策延續積極的基調，體現了政策的穩定性和連續性，同時(shí)強調更加積極，體現出政策的實(shí)事求是，因時(shí)因勢，順勢而為。“更加積極”主要體現在提高赤字率、增加專(zhuān)項債和超長(cháng)期特別國債上，這將擴大財政支出規模，提高財政支出增速。筆者認為，提高赤字率可實(shí)現三重功效：一是赤字規模進(jìn)一步擴大，有利于加大支出力度，強化財政逆周期調節作用，更好地防風(fēng)險、惠民生、穩增長(cháng)。二是與其他財政工具相比，赤字率更能傳遞政策意圖，公眾對赤字率及其變化的關(guān)注度非常高，而且長(cháng)期形成了“突破3%就是更加積極”的認識，財政政策要想將有限的“子彈”用于穩預期，有必要盡可能地體現在赤字率上。三是赤字規模中大概率仍是以中央國債為主，通過(guò)財政轉移支付能夠更好地保障基層財力，有利于地方做好“三保”工作。

會(huì )議提出，優(yōu)化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層“三保”底線(xiàn)。這與“適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保財政補助標準”相互呼應。近年來(lái)，我國持續優(yōu)化財政支出結構，主要體現為從投資建設為主轉向建設與民生并重、民生支出占比持續提高的階段。這不僅是發(fā)展階段變化的要求，也是滿(mǎn)足人民美好生活需要的要求，還是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求。伴隨我國經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高、城鎮化進(jìn)入“下半場(chǎng)”，以及人口老齡化進(jìn)程加快，居民的消費需求從生存型消費逐步升級為發(fā)展型消費，尤其是醫療、教育、養老需求上升。財政取之于民、用之于民，也應當提高相關(guān)支出比重。同時(shí)，當前內需不足的一個(gè)重要原因是居民消費意愿不足，如對醫療存在后顧之憂(yōu)，因此從提振內需特別是居民消費需求以及穩定宏觀(guān)經(jīng)濟的角度，也有必要優(yōu)化財政支出結構。

從收入和支出兩端統籌推進(jìn)財稅體制改革

會(huì )議提出“統籌推進(jìn)財稅體制改革，增加地方自主財力”。筆者認為，2025年財政政策和財稅體制改革將以更大力度推動(dòng)經(jīng)濟持續回升向好。

深化財稅體制改革，短期內應增加地方自主財力；從長(cháng)期來(lái)看，改革的核心是上移部分事權和支出責任至中央政府，避免地方政府承擔過(guò)多的支出責任，從而減少地方違規舉債的動(dòng)機。30年前的分稅制改革解決了中央財政收入占比過(guò)低、中央宏觀(guān)調控能力不足的問(wèn)題，但事權和支出責任劃分問(wèn)題不是當時(shí)的主要矛盾。當前收入端的問(wèn)題仍很重要、亟須解決，因此應積極增加地方自主財力，應盡快出臺難度不大并能夠有效緩解地方收支矛盾的稅制改革方案。在征管可控的前提下，推進(jìn)消費稅征收環(huán)節后移并穩步下劃地方，同時(shí)為避免區域間財力差距拉大，需統籌完善轉移支付制度。研究推進(jìn)城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅的過(guò)程中，一方面應合理評估對相關(guān)納稅人的影響，尤其是對享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的微觀(guān)主體的影響；另一方面應統籌考慮相關(guān)稅費收入的用途管理。完善增值稅抵扣鏈條，重點(diǎn)在于逐步清理不規范、不合理的優(yōu)惠政策，以增強增值稅的稅收中性并強化其收入籌集功能。動(dòng)態(tài)優(yōu)化共享稅分享比例，在理想情況下，應尋找在更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、加快全國統一大市場(chǎng)建設等多重目標下的合理平衡。

此外，在目前地方財政順暢運行高度依賴(lài)中央轉移支付的背景下，支出端的改革也是本輪改革推進(jìn)的重點(diǎn)。上移事權和支出責任是治本之策，否則“地方支出責任重—地方財政緊平衡—中央加大轉移支付—財政資金使用效率低和逆向激勵”的循環(huán)難以被打破。

從構建債務(wù)管理長(cháng)效機制來(lái)看，有必要在“四本預算”之外，研究建立債務(wù)預算和資本預算，與政府資產(chǎn)負債表和綜合財務(wù)報告相銜接。當前我國政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務(wù)預算，債務(wù)約束力不足，有必要建立起債務(wù)預算和資本預算。資本預算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動(dòng)編制的預算；債務(wù)預算是對政府債務(wù)規模、結構、還本付息計劃等進(jìn)行詳細規劃的預算，是現行債務(wù)限額管理的升級版。