為規范突發(fā)事件應對活動(dòng)，以法治方式推動(dòng)應急管理體系和能力現代化，2024年6月28日，十四屆全國人大常委會(huì )第十次會(huì )議通過(guò)修訂后的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)突發(fā)事件應對法），將自2024年11月1日起施行。在堅持該法作為應急管理領(lǐng)域基礎性法律定位不變的情況下，突發(fā)事件應對法全面總結突發(fā)事件應對工作面臨的新挑戰，及時(shí)將黨中央“堅持總體國家安全觀(guān)”“統籌發(fā)展和安全”等決策部署以及應急管理體制機制改革最新成果，通過(guò)法律條文予以固化，注重不同法律規范間的銜接，進(jìn)一步釋放法律制度的整體效能，掀開(kāi)了應急管理法治建設新的時(shí)代篇章。

突發(fā)事件應對法作為應急管理領(lǐng)域基礎法的作用，不僅體現在統攝各應急管理單行法上，更在于有效銜接防與救、統與分的責任鏈條，真正形成協(xié)同應急的治理體系和治理能力。修法必須尊重客觀(guān)規律，反映社會(huì )現實(shí)。習近平總書(shū)記強調，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件。突發(fā)事件發(fā)生是風(fēng)險累積、釋放的過(guò)程。重大突發(fā)事件應對的實(shí)踐表明，相關(guān)情況掌握不清楚、信息渠道不暢通、預警預控措施不及時(shí)，是導致危害后果擴大的重要原因。將風(fēng)險置于可控范圍和過(guò)程，是本次修法著(zhù)力解決的一項重點(diǎn)問(wèn)題，意味著(zhù)以信息管理為重要支撐的事前預防模式將替代傳統的事中事后應對方式。

一、搭建信息平臺，完善突發(fā)事件信息系統

做好突發(fā)事件的預防和應對準備，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì )危害，離不開(kāi)統一、完善的突發(fā)事件信息系統支撐。突發(fā)事件應對法制定之初，立法的著(zhù)力點(diǎn)之一便放在“建立全國統一的突發(fā)事件信息系統”之上，旨在破除突發(fā)事件應對中長(cháng)期面臨的條條、塊塊以及條塊之間的信息碎片化困局。本次修法繼續秉持這一思路，通過(guò)完善上下貫通、左右銜接的信息管理制度機制，努力破解突發(fā)事件應對中的“數據煙囪”和“信息孤島”。其制度特點(diǎn)主要體現在三方面：

其一，分級設置。一方面，在監測與預警階段，第五十九條規定縣級以上地方人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發(fā)事件信息系統，作為本區域突發(fā)事件應對的信息中樞；另一方面，在預防與應急準備環(huán)節，第三十三條規定縣級以上地方人民政府應當根據情況變化，及時(shí)調整危險源、危險區域的登記。登記的危險源、危險區域及其基礎信息，應當按照國家有關(guān)規定接入突發(fā)事件信息系統，并及時(shí)向社會(huì )公布。

其二，功能集成。統一的突發(fā)事件信息系統整合了現有信息匯集途徑和傳輸渠道，集匯集、儲存、分析、傳輸等功能于一體，其主要目的就是將分散、孤立、靜止的突發(fā)事件信息，由專(zhuān)業(yè)機構和專(zhuān)業(yè)人員運用專(zhuān)業(yè)知識進(jìn)行加工提煉，進(jìn)而對客觀(guān)形勢進(jìn)行科學(xué)判斷和預測。突發(fā)事件應對法的規定為推動(dòng)實(shí)現功能集成的信息系統提供了依據。

其三，互聯(lián)互通。第五十九條規定縣級以上地方人民政府的突發(fā)事件信息系統應當與上級人民政府及其有關(guān)部門(mén)、下級人民政府及其有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機構、監測網(wǎng)點(diǎn)和重點(diǎn)企業(yè)的突發(fā)事件信息系統實(shí)現互聯(lián)互通，加強跨部門(mén)、跨地區的信息共享與情報合作。

二、明確報送主體，提升突發(fā)事件應對信息供給能力

突發(fā)事件應對從來(lái)不是哪一個(gè)部門(mén)、哪一家單位的事，而是涉及社會(huì )方方面面。從突發(fā)事件應對法規定的內容看，履行突發(fā)事件信息報告義務(wù)的主體，涵蓋政府及其相關(guān)部門(mén)、企事業(yè)單位、有關(guān)社會(huì )組織和公民個(gè)人，這與本法有關(guān)政府負責、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì )協(xié)同、公眾參與的突發(fā)事件治理理念相契合。為從制度上進(jìn)一步明晰各方報送突發(fā)事件信息的義務(wù)，突發(fā)事件應對法從以下幾方面作出規定：

第一，強調專(zhuān)業(yè)人干專(zhuān)業(yè)事。監測網(wǎng)點(diǎn)是信息系統建設的第一個(gè)環(huán)節，負責匯集各類(lèi)原始信息，根據不同類(lèi)型的突發(fā)事件，由相關(guān)政府部門(mén)或者專(zhuān)業(yè)機構設立。突發(fā)事件應對法一方面在第五十九條、第六十一條明確人民政府及其有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機構、監測網(wǎng)點(diǎn)在突發(fā)事件信息收集方面“主責主業(yè)”的地位，表明其在預防、監測、預警等方面的作用不可替代；另一方面，第六十條強調縣級以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機構應當通過(guò)多種途徑收集突發(fā)事件信息。這是因為四大類(lèi)突發(fā)事件產(chǎn)生原因和表現形式各不相同，必須建立多種收集信息的途徑，才能有效監測各類(lèi)突發(fā)事件，在應對工作中占據主動(dòng)。

第二，發(fā)揮重點(diǎn)企業(yè)的作用。重點(diǎn)企業(yè)如高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)已成為突發(fā)事件信息系統建設不可或缺的力量。從實(shí)踐看，重大公共衛生事件中企業(yè)物資生產(chǎn)信息的傳遞、重大社會(huì )安全事件中責任企業(yè)的信息通報、生產(chǎn)安全事故隱患排查治理情況的報告等，均與信息系統建設息息相關(guān)。為此，突發(fā)事件應對法第五十九條增加了重點(diǎn)企業(yè)在突發(fā)事件信息系統的構建乃至互聯(lián)互通的相關(guān)規定。

第三，延伸信息收集的觸角。我國突發(fā)事件信息收集堅持專(zhuān)兼結合、社會(huì )力量參與的原則。突發(fā)事件應對法第六十條明確規定，縣級人民政府應當在居民委員會(huì )、村民委員會(huì )和有關(guān)單位建立專(zhuān)職或者兼職信息報告員制度。公民、法人或者其他組織發(fā)現發(fā)生突發(fā)事件，或者發(fā)現可能發(fā)生突發(fā)事件的異常情況，應當立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門(mén)或者指定的專(zhuān)業(yè)機構報告。這是對政府和專(zhuān)業(yè)機構監測網(wǎng)絡(luò )的一種重要補充。

三、暢通信息通道，確保突發(fā)事件信息報送及時(shí)、準確、全面

突發(fā)事件應對從來(lái)都是與時(shí)間賽跑，要抓住應對處置先機，避免付出沉重代價(jià)，需要暢通信息渠道，這有賴(lài)于相應配套制度的構建。

一是建立投訴舉報制度。突發(fā)事件應對法修訂的一大亮點(diǎn)，就是在總則第九條中鼓勵公民、法人和其他組織通過(guò)統一的投訴、舉報方式反映不履行或者不正確履行突發(fā)事件應對工作職責的行為，同時(shí)要求接到投訴、舉報的人民政府和部門(mén)應當依照規定立即組織調查處理，并保護投訴人、舉報人的合法權益。其目的就是通過(guò)建立激勵機制，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì )各方面力量提供相關(guān)信息。

二是建立信息報告“直通車(chē)”制度。突發(fā)事件信息以逐級上報為原則，這也是我國突發(fā)事件應對法與各應急管理單行法確立的一項基本原則。突發(fā)事件遲報、謊報、瞞報、漏報的情況時(shí)有發(fā)生，信息報送往往面臨復雜的利益關(guān)系甚至是地方勢力的阻礙，使得自下而上層層傳遞的信息容易失真。此外，突發(fā)事件固有的事發(fā)突然、情況緊急、潛在危害大等特點(diǎn)，信息如果逐級上報，很可能延誤最佳處置時(shí)機。為了提高信息報送和應急處置效率，突發(fā)事件應對法第十七條、第六十四條規定在必要時(shí)可以越級上報突發(fā)事件信息，具備條件的，應當進(jìn)行網(wǎng)絡(luò )直報或者自動(dòng)速報。這符合災害預警技術(shù)進(jìn)步的需要，也為新技術(shù)應用于應急管理提供了法律空間。

三是建立新聞采訪(fǎng)報道制度。在突發(fā)事件發(fā)生初期，信息匱乏和信息爆炸往往并存，要贏(yíng)得主動(dòng)權，必須“先聲奪人”。作為突發(fā)事件信息的深度傳播者和社會(huì )輿論的重要引領(lǐng)者，新聞媒體已成為突發(fā)事件應對中的一支獨特力量。為做好應急狀態(tài)下的新聞宣傳和輿論引導，突發(fā)事件應對法第八條新增了突發(fā)事件新聞采訪(fǎng)報道制度，依法賦予新聞媒體采訪(fǎng)報道權，明確要求有關(guān)人民政府和部門(mén)應當支持新聞媒體開(kāi)展采訪(fǎng)報道和輿論監督，同時(shí)規定了新聞媒體應當履行“及時(shí)、準確、客觀(guān)、公正”的信息采訪(fǎng)報道義務(wù)。

四、完善管理機制，最大限度發(fā)揮突發(fā)事件信息效能

突發(fā)事件信息制度設計的初衷，是通過(guò)系統化的信息功能設計，實(shí)現對風(fēng)險的早期識別、主動(dòng)預防和提前應對。堅持預防為主、預防與應急相結合，既是突發(fā)事件應對的內在要求，也是修法過(guò)程中把握的一項基本準則。新修訂的突發(fā)事件應對法緊緊圍繞堅持預防為主、預防與應急相結合，對突發(fā)事件信息收集、加工、發(fā)布、叫應等環(huán)節作出規定，努力發(fā)揮突發(fā)事件信息制度的整體效能。

一是完善信息共享機制。一個(gè)事件之所以被界定為突發(fā)事件，很重要的一個(gè)原因就是因為其發(fā)生、發(fā)展、擴大和可能產(chǎn)生的影響具有不確定性，并伴隨著(zhù)決策時(shí)間緊、信息不對稱(chēng)等難題。因此，突發(fā)事件應對法確立的應急管理的重點(diǎn)工作之一，就是建立上下級政府之間、政府與相關(guān)單位之間突發(fā)事件信息網(wǎng)路，實(shí)現跨層級、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的信息交流與協(xié)作配合。

二是完善分析研判機制。分析研判是確保突發(fā)事件信息進(jìn)得來(lái)、出得去的關(guān)鍵一環(huán)。信息處理不及時(shí)、發(fā)展態(tài)勢判斷不科學(xué)，勢必影響突發(fā)事件的預警和應急處置。為此，突發(fā)事件應對法第六十二條規定縣級以上地方人民政府應當及時(shí)匯總分析突發(fā)事件隱患和監測信息，必要時(shí)組織相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行會(huì )商，對發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進(jìn)行評估。值得注意的一個(gè)變化是，本次修法將“及時(shí)匯總分析突發(fā)事件隱患和預警信息”修改為“及時(shí)匯總分析突發(fā)事件隱患和監測信息”，更符合信息先收集加工再發(fā)布預警的應急管理邏輯，表述也更加精準。

三是完善統一發(fā)布機制。突發(fā)事件應對強調在政府統一領(lǐng)導下的分工協(xié)作，這種統一性要求也體現在突發(fā)事件相關(guān)信息披露上。在吸取相關(guān)經(jīng)驗教訓基礎上，突發(fā)事件應對法第七條新增“國家建立健全突發(fā)事件信息發(fā)布制度”相關(guān)內容，發(fā)布主體限于有關(guān)人民政府和部門(mén)，確保信息發(fā)布的統一和權威。同時(shí)規定，有關(guān)人民政府和部門(mén)發(fā)現影響或者可能影響社會(huì )穩定、擾亂社會(huì )和經(jīng)濟管理秩序的虛假或者不完整信息的，應當及時(shí)發(fā)布準確的信息予以澄清。對公開(kāi)信息的及時(shí)性要求，是由信息時(shí)效性所決定的。“及時(shí)就是要第一時(shí)間把準確的、最新的信息傳遞給社會(huì )公眾，主動(dòng)回應社會(huì )關(guān)切，增強政府公信力。

四是完善動(dòng)員聯(lián)絡(luò )機制。應急廣播是政府向民眾傳遞突發(fā)事件信息的重要渠道，具有信息權威、傳輸通道抗災能力強、接收方便等優(yōu)勢，是國內外應急管理的常用手段。一些地區實(shí)施的大喇叭、收音機、電視等終端的自動(dòng)喚醒和主動(dòng)播發(fā)功能，在應對突發(fā)自然災害中發(fā)揮了重要作用。本次修法第四十九條新增加強應急通信系統、應急廣播系統建設的規定，有助于打通應急信息發(fā)布“最后一公里”、實(shí)現精準動(dòng)員。值得注意的是，本次修法專(zhuān)設一條，第八十條規定強化城鄉社區綜合服務(wù)設施和信息平臺應急功能，加強與突發(fā)事件信息系統數據共享，增強突發(fā)事件應急處置中保障群眾基本生活和服務(wù)群眾能力。

總之，本次修法突出問(wèn)題導向，鞏固了改革創(chuàng )新成果。相信隨著(zhù)突發(fā)事件信息管理體系不斷健全，應急管理整體性、協(xié)同性不斷增強，必將進(jìn)一步提高突發(fā)事件預防和應對能力。

（作者系應急管理部信息研究院法律研究所副所長(cháng)）